Assistência social no Brasil

A assistência social tem como questão central a criação de estruturas – institucionais e organizacionais – que integrem todos os cidadãos a um sistema de direitos; não só através do consumo com políticas de transferências de renda. É por isso que o benefício assistencial não é visto como um gesto de caridade; é um arranjo jurídico e político que reconhece a proteção social como um direito. Quando inserida no conjunto mais amplo da seguridade social, a proteção social vai além da oferta de serviços ou de benefícios isolados – ela depende de uma base sólida que permita que esses direitos sejam mantidos e efetivados no tempo. No Brasil, essa compreensão caracteriza a Política Nacional de Assistência Social. Entre os princípios que orientam sua implementação, está a determinação de que o acesso seja universal e igualitário, sem qualquer tipo de discriminação. Também se estabelece que cabe ao Estado conduzir a política, mas em diálogo com a sociedade civil, especialmente no enfrentamento da pobreza, da miséria e da exclusão. A centralidade da família como referência para os serviços é outro ponto fundamental. Além disso, a gestão é organizada de forma descentralizada, com forte ênfase nos municípios, e busca corrigir desigualdades sociais e reduzir as disparidades regionais no acesso aos recursos. Trata-se de um desenho que, ao mesmo tempo em que define responsabilidades, procura ampliar o alcance e a efetividade da proteção social.

Imagem: Assembleia Legislativa do Espírito Santo · BY · Openverse

A assistência social no país teve seu início ainda no período colonial, a partir, principalmente, da atuação das entidades religiosas que assumiram o papel de amparo à população pobre, isto é, mosteiros, conventos e outras instituições de caridade. A ajuda era feita através da coleta e distribuição de esmolas. Um dos exemplos mais marcantes de instituições dessa natureza são as Santas Casas de Misericórdia que, desde 1599, além de fornecer auxílio material, prestava atendimento médico hospitalar. Já no século XIX, o caráter de fundo caritativo deu lugar a uma abordagem higienista, principalmente com o avanço da medicina. O trato com as pessoas em situação de vulnerabilidade passou a ser feito com o afastamento social. Mendigos e pessoas com transtornos mentais passaram a ser confinadas em instituições fechadas. Nessa perspectiva, esses indivíduos eram associados à criminalidade e à disseminação de doenças nos espaços urbanos. Os esforços estatais estavam voltados mais ao planejamento urbano, engenharia sanitária, criação de instituições médico-assistenciais e repressão policial, com a justificativa de combate à "vadiagem”.

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A partir da década de 1980, a noção de proteção social passou por uma redefinição. Nos países centrais, a crise fiscal levou a um questionamento das políticas previdenciárias clássicas e abriu caminho para reformas que priorizaram a contenção dos gastos públicos e a revisão do caráter universalista das políticas sociais. Nesse contexto, ações e programas voltados ao enfrentamento da pobreza e da vulnerabilidade surgiram e foram amplamente disseminados por organismos multilaterais, marcando uma mudança na forma como a proteção social era entendida e implementada. Essa nova compreensão tornou o conceito de assistência mais amplo, abrangendo programas destinados a mitigar situações de privação, risco e vulnerabilidade. A década de 1990 intensificou esse processo, em meio às consequências dos ajustes econômicos e ao colapso dos regimes socialistas e seus sistemas de proteção. Consolidou-se a ideia das “redes de segurança”, termo associado a um conjunto de intervenções voltadas aos mais pobres, amplamente promovido por instituições como o Banco Mundial. As “redes de segurança” foram associadas a uma estratégia que combinava transferência de renda (direcionada aos grupos mais pobres) e racionalização dos recursos públicos em períodos de restrição fiscal. Assim, inaugurou-se uma perspectiva de proteção social que, em vez de universalizar direitos, buscava direcionar esforços para segmentos considerados mais vulneráveis.

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Para analisar a assistência social no Brasil, podemos partir de diversos marcadores e variáveis que interferem na política pública. Sendo assim, pode olhar para a estrutura de (co)financiamento definida pelo arranjo da política (participação de recursos federais, estaduais e municipais); tamanho dos municípios; capacidade fiscal (PIB per capita); nível de desigualdade socioeconômica; qualidade da gestão fiscal; responsabilidade pela provisão de serviços (direta ou indireta); organização política municipal (relações executivo-legislativo e eventual atuação do judiciário); mobilização de comunidades de políticas e da burocracia municipal; perfil e atuação das organizações da sociedade civil; e tipos de capacidades estatais dos entes federativos. Cada um dos marcadores apresentados pode alterar a dinâmica das políticas de assistência. Essas diferenças demarcam as heterogeneidades locais que podem incidir em maiores barreiras de acesso e, também, maiores dificuldades de provisão das políticas. Uma análise que busque entender a política de assistência social no Brasil deve levar todas essas variáveis em consideração, ou, pelo menos, tentar controlá-las.

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O Cadastro Único do governo federal é o principal instrumento para identificar, caracterizar e incluir famílias de baixa renda nas políticas públicas. Criado em 2001, surgiu como uma forma de cadastramento de famílias, com o objetivo de solucionar problemas de coordenação e sobreposição entre programas sociais. A unificação de registros e procedimentos fortaleceu o Cadastro Único, especialmente após a criação do Programa Bolsa Família. Atualmente, seus dados subsidiam mais de 30 programas sociais e também são utilizados na formulação de políticas e em pesquisas. As informações são autodeclaradas, abrangendo aspectos como moradia, despesas mensais, composição familiar, identificação étnico-cultural (como famílias indígenas e quilombolas), além de dados individuais sobre escolaridade, documentação, situação empregatícia, renda e deficiência.

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A IV Conferência Nacional de Assistência Social (2003) decidiu pela construção do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), regulamentado pela Política Nacional de Assistência Social (PNAS) em 2004. O SUAS estruturou a política em dois níveis de proteção – básica e especial – e consolidou a primazia do Estado na condução da assistência social, atribuindo à iniciativa privada um papel complementar e regulado. Segue abaixo a descrição dos dois principais tipos de centro de assistência. Os CRAS representam a principal porta de entrada no SUAS. São unidades públicas descentralizadas que prestam serviços básicos de proteção social a famílias em situação de vulnerabilidade. Seu serviço central é o PAIF (Proteção e Atenção Integral à Família), que visa fortalecer os vínculos familiares e comunitários e prevenir situações de risco. A estrutura física dos CRAS é voltada a possibilitar acessibilidade e contar com uma equipe técnica proporcional ao porte do município, composta por assistentes sociais, psicólogos e profissionais de nível médio. Entre 2005 e 2014, o número de CRAS no Brasil cresceu cerca de 400%, segundo o Censo SUAS. No último levantamento (2020), havia mais de 8,3 mil unidades do CRAS em todo o país.

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A gestão do Cadastro Único é compartilhada entre União, Estados e municípios, de acordo com as disposições legais. No âmbito federal, dois órgãos são responsáveis por seu funcionamento: a Caixa Econômica Federal e o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). O MDS supervisiona o sistema, aprimora formulários, é garantidora do sigilo dos dados, da prevenção de fraudes e atribui um Número de Identificação Social (NIS) a cada indivíduo. No âmbito municipal, as prefeituras desempenham um papel fundamental na operacionalização do cadastro, sendo responsáveis pela localização das famílias, realização de entrevistas e inserção ou atualização de informações. O atendimento é realizado principalmente nos CRAS, em postos de cadastro específicos ou por meio de visitas domiciliares por equipes treinadas. Do ponto de vista analítico, pesquisas sobre a governança municipal da assistência social no Brasil revelam que, embora a formulação e imposição dos parâmetros legais sejam centralizadas no governo federal, esses parâmetros interagem com diversos fatores locais, como: os recursos de poder, as capacidades institucionais e as restrições enfrentadas tanto pelo Estado quanto pelos atores da sociedade civil, seja em arenas formais e informais. O tipo de instrumento de política mobilizado e o apoio dos burocratas e ativistas são relevantes para como as políticas serão executadas nos níveis subnacionais e locais, ou seja, a atuação local tem um papel significativo mesmo em políticas com forte regulação nacional. Além disso, o processo histórico de construção de capacidades influencia não só os agentes estatais, mas também as organizações da sociedade civil.

O Benefício de Prestação Continuada (BPC) é garantido pela Constituição Federal e regulamentado pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS, de 1993), tendo sido implementado em 1996. Esse benefício consiste na concessão de um salário mínimo mensal a idosos com 65 anos ou mais e a pessoas com deficiência que não possam prover seu próprio sustento ou viver de forma independente. Sua cobertura cresceu de 346 mil beneficiários em 1996 para 2,68 milhões em 2007, com um gasto de R$11,55 bilhões naquele ano. Em junho de 2025 foram contabilizadas aproximadamente 6 milhões de pessoas beneficiárias do Benefício de Prestação Continuada (BPC). O pagamento equivale a um salário mínimo de R$1.518, com gastos governamentais previstos para o ano de 2025 de cerca de 113 bilhões de reais. O aumento do número de beneficiários se deu, em grande medida, por causa do crescimento das decisões judiciais em prol de pessoas com deficiência.

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Embora os programas de transferência de renda do Brasil tenham alcançado avanços significativos na redução da pobreza, eles têm sido alvo de críticas persistentes, particularmente de veículos de comunicação conservadores e partidos de oposição. Acusações frequentes incluíam/incluem alegações de que as políticas são excessivamente focadas em assistência social e usadas para fins eleitorais, além de preocupações com o fraco cumprimento das condicionalidades e o direcionamento ineficaz dos benefícios. Correntes mais liberais alegavam que programas assistencialistas reduziram a procura por trabalho, criando dependência dos cidadãos com o Estado. No âmbito da rede de proteção social, os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) também enfrentam limitações estruturais e operacionais. Embora os avanços regulatórios busquem garantir a qualidade do serviço, as equipes de profissionais em grandes municípios e regiões metropolitanas permanecem insuficientes para atender às necessidades de assistência e acompanhamento das famílias, ou para lidar com as demandas da gestão territorial.